Jeg vrir meg litt på den harde trebenken, og strekker meg frem over bordet. Macen står for langt inn, jeg hviler meg på albuene og later som at jeg skal skrive. Jeg skal skrive. Det bare er ingenting i hodet som vil ut. Jeg stirrer ut av de store cafévinduene på folka og regnet utenfor. Jeg lurer på hva de strever med idag. Hvis de strever.

Kanskje er det et dårlig tegn for et PHD-prosjekt at det er vanskelig bare å knote ned prosjektbeskrivelsen. Jeg vet at det er et bra prosjekt, at det er masser av spennende greier der. Det er bare vanskelig å få det ned på papiret, i ordnet rekkefølge, med passe mye bakgrunn, grunnlag, rammer. Forteller jeg for mye? For lite? Henger det sammen?

1: Innledning

Så, hva er det egentlig jeg lurer på? Jo, jeg vil se på dette med tilbakekreving. Jeg vil finne ut hva som skal til for at utbetalte ytelser kan kreves tilbakebetalt. Jeg vil finne ut hva som ligger i skyldkravet, og hvor grensene mellom aktsom god tro, simpel uaktsomhet, grov uaktsomhet og forsett går. Både i tilknytning til en passiv mottager, som får utbetalt noe han eller hun ikke skal, og til en aktiv mottager, som har forårsaket feilutbetalingen selv. I tillegg vil jeg finne ut hva det vil si at noe er en feilutbetaling. Hva skal til for at noen får noe de ikke har hatt krav på? Her må jeg prøve å grave litt i dette jeg kaller formell og reell rett til ytelsen. Jeg må finne ut når et krav på en ytelse oppstår, og når det opphører.

2: Objektivt vilkår: Feilutbetaling

At det er skjedd en feilutbetaling betyr at noen har fått noe de ikke hadde krav på. Men hva er nødvendig og tilstrekkelig for at dét skal være skjedd? Den formelle retten til ytelsen kan være falt bort, ved at NAV har fattet vedtak om opphør av ytelsen tilbake i tid. Eller de kan ha omgjort det vedtaket som innvilget ytelsen i utgangspunktet. I tillegg kan det tenkes at den reelle retten til ytelsen kan være falt bort. Dette vil skje hvis vilkårene for ytelsen ikke lenger er oppfylt – for eksempel hvis man får overgangsstønad som enslig forsørger, men så flytter sammen igjen med den andre forelderen. Det interessante spørsmålet i tilbakekrevingssammenheng er om det, for å slå fast at det er skjedd en feilutbetaling, kreves at både den formelle og reelle retten til ytelsen må være falt bort, eller om det holder med en av dem.

Dette reiser også prosessuelle spørsmål. Ofte vil ytelsen stanses eller vedtas opphørt i et eget vedtak som må påklages separat. Dersom dette ikke gjøres, vil iallefall den formelle retten til ytelsen være bortfalt. Det kan tenkes at mottageren innretter seg etter dette i den tro at forholdet er opp og avgjort, men at han ville innvendt mot vedtaket dersom han visste at det ville utgjøre grunnlag for en tilbakekrevingssak. Spørsmålet blir så om NAV, når de vurderer tilbakekrevingsspørsmålet, må gjøre en ny og selvstendig vurdering av om det er skjedd en feilutbetaling, eller om det er tilstrekkelig å legge det fattede vedtak til grunn. Spørsmålet kommer ytterligere på spissen i et tilfelle der tilbakekrevingsvedtaket, men ikke opphørsvedtaket, er brakt inn for Trygderetten. Har Trygderetten da adgang til å gjøre en selvstendig vurdering av om det er skjedd en feilutbetaling, eller må de (også?) legge til grunn at det er skjedd en feilutbetaling? Ytterligere intrikat blir problemstillingen i et tilfelle der Trygderetten vil vurdere at stansvedtaket var åpenbart feil, slik at vilkårene for ytelsen faktisk var oppfylt. I et slikt tilfelle vil den formelle retten til ytelsen være bortfalt, men ikke den reelle. Har det da skjedd en feilutbetaling?

3: Skyldkravet

Skyldkravet tror jeg ofte kan bli litt diffust. Hva ligger i uaktsomhet? Hva ligger i grov uaktsomhet? At man har opptrådt klanderverdig, eller med et markert avvik fra alminnelig forsvarlig handlemåte – men hva betyr egentlig dét i denne sammenhengen? Er det mulig å oppstille noen generelle eller iallefall delvis allmenne kategorier eller ledetråder? For eksempel ser jeg for meg at hvor aktsom man er vil avhenge av hva man har fått beskjed om å gjøre, målt opp mot hva man faktisk gjør. Men så kan det tenkes nyanser – hvor klar var beskjeden, hvor godt traff standardtekstene i vedtaksbrevene situasjonen til den det gjelder? Kan det tenkes andre omstendigheter som spiller inn – for eksempel tidligere erfaringer med NAV eller andre, som gjør at man opptrer annerledes enn man burde? Ofte vil også mottagere kontakte NAV når de er usikre. Svarene de får vil kunne variere, fra en bekreftelse på at det har skjedd en feil, til en bekreftelse på at alt er som det skal – med tvetydige og usikre kanskje-svar midt mellom. Hvordan påvirker dette mottagerens aktsomhet? Hvor stor undersøkelsesplikt har man når man mottar trygdeutbetalinger? Og hva omfatter denne plikten – må man dobbeltsjekke at man fremdeles fyller vilkårene for ytelsen, ettergå alle beregninger NAV har gjort, sjekke grunnlagstallene og ringe NAV for å være sikret? (Formodentlig ikke. Men et sted må det gå en grense. Den grensen vil jeg finne!) Videre vil samme spørsmål kunne oppstå ved vurderingen av grov uaktsomhet. Hva har skjedd, rent konkret, som gjør at man vurderer opptredenen å være grovere enn ved simpel uaktsomhet? Har man fått særskilt oppfordring til å foreta seg noe, og så latt være? Har man hatt all informasjon tilgjengelig, men latt være å sette seg inn i den? Har man utdanning, arbeidserfaring eller annet som tilsier at man burde oppdaget feilen? (Og kan personlige trekk som dét i det hele tatt få betydning i aktsomhetsvurderingen?)

4: Reduksjon av kravet

Når jeg er ferdig med de tingene, vil jeg se på reduksjon av kravet. Hva skal til for at kravet kan reduseres? Hvordan henger vilkårene for reduksjon sammen med hverandre? Hvordan henger de sammen med grunnvilkårene i første ledd, og de ulike nivåene av aktsomhet der? Som eksempel kan jeg trekke frem Den Aktsomme Trygdemottageren – hvis du får utbetalt noe du er i tvil om er riktig, kontakter NAV, får beskjed om at utbetalingen er feil, ja så vet du jo at den er feil. Teoretisk sett har du da forsett om at utbetalingen er feil. Men er det da riktig å legge ti prosent rente til beløpet som kreves tilbake? Du har jo gjort alt du skulle. Spesielt urimelig kan dette bli hvis man sammenligner med en som ikke ringte for å avklare om utbetalingen var feil. Hvis han bare burde forstått at det var en feil (og feilen ikke var så synbar at han måtte forstå), har han bare vært uaktsom, og det ilegges ikke renter. Skal lovteksten tas på ordet, vil også reduksjon av kravet være uaktuelt for den som pliktskyldig kontakter NAV, mens den som ikke tok kontakt kan få kravet redusert. Det er noe som ikke rimer her! Og det vil jeg finne ut av. Også i andre tilfeller tror jeg reduksjonsreglene kan gi rare utfall hvis de tar på ordet.

5: Rentetillegg

Også for rentetillegget kan lignende spørsmål være aktuelle. Hva man slår fast at er uaktsomhet og forsett i vurderingen av grunnvilkårene i første ledd, kan gi merkelige og til dels urimelige utslag senere. At man kan bli ilagt renter hvis man kontakter NAV ved mistanke om feilutbetaling, illustrerer dette godt.

6: Andre pensjonsordninger

Jeg har også lyst til å se på tilbakekreving i andre trygdeytelser – SPK, KLP, osv. Her er vilkårene formulert annerledes, nemlig slik ftrl § 22-15 var formulert før endringen i… 2009? Så er spørsmålet hvor mange paralleller man kan gjøre mellom de ulike regelsettene. Er meningen å oppstille ulike terskler for tilbakekreving mellom de ulike ordningene? Kan man isåfall tenke seg noen rimelig grunn til det? Dette gjelder både grunnvilkårene, om redelighet og god tro, og reduksjonsadgangen, som for eksempel SPK kan se ut til å praktisere strengt – og kanskje strengere enn NAV?

7: Foreldelse og motregning

Når det formelle tilbakebetalingskravet er ferdig vurdert, skal pengene kreves inn. Saksbehandlingen både hos NAV og de andre kan ta tid, og det hender også at opplysninger om feilutbetalingen først innkommer til NAV flere år etter at utbetalingene skjedde. Dermed reises foreldelsesspørsmål. De ordinære reglene er stort sett ok, tror jeg – kanskje med unntak av tilleggsfristen. For når begynner den å løpe for NAVs vedkommende? Er det når de får inn opplysninger, når de har ferdigstilt egen kontrollrapport, eller et sted midt imellom? Flere muligheter er anført av NAV i ulike saker for Trygderetten. For NAVs vedkommende vil et spørsmål i foreldelsessammenheng også være momentet i ftrl § 22-15 fjerde ledd som taler for reduksjon, nemlig hvor lang tid som er gått siden feilutbetalingen skjedde. Kravet bortfaller fortløpende etterhvert som det foreldes tre år etter utbetaling. Innebærer momentet i fjerde ledd at kravet kan eller bør reduseres når det har gått mindre enn tre år? Hvis ikke, vil dette momentet bli stående virkningsløst, og er det isåfall det som har vært lovgivers mening?

Mest interessant i denne sammenheng er nok likevel motregningsspørsmålet. Foreldede krav kan i noen tilfeller motregnes i fremtidige ytelser. Spesielt SPK er aktive på dette området. Dersom SPK har betalt ut til noen ved en feil, og kravet så er blitt eldre enn tre år og dermed foreldet, vil de gjøre trekk i fremtidige ytelser for å få tilbake det de mener er feilutbetalt. Foreldelsesloven § 26 oppstiller vilkår for dette. Blant annet må kravene springe ut av samme rettsforhold. Hva er så samme rettsforhold? SPK anfører at medlemsskapet i SPK er rettsforholdet, slik at feilutbetalt uførepensjon kan motregnes i senere utbetalt alderspensjon. (Noe de også ser ut til å ha fått lagmannsretten med på.) I tillegg må kravet det motregnes i ha oppstått før feilutbetalingen ble foreldet. Dette reiser spørsmål om når et krav på for eksempel alderspensjon oppstår. Er det når vilkårene for ytelsen er oppfylt, altså at man når aldersgrensen? Er det når man har hatt en viss mengde opptjening? Eller skjer også dette ved innmeldingen i ordningen? Lagmannsretten drøftet ikke dette spørsmålet særlig grundig, og det kan reises flere innvendinger mot det resultat de kom til. Dersom man anser kravet for å ha oppstått ved innmelding, og rettsforholdet for å være innmeldingen i SPK, vil det i praksis ikke gjelde foreldelsesregler for feilutbetalinger fra SPK – og muligvis også fra NAV? Det innebærer igjen at feilutbetalinger man mottok som sykmeldt mens man er i tjueårene, kan motregnes i alderspensjonen man mottar som syttiåring. Det må være høyst uklart om det har vært lovgivers intensjon å gi motregningsreglene så omfattende rekkevidde på trygdens område.

8: Strafferettslig forfølgning

Når noen har vært uaktsomme nok, eller forsettlige nok, hender det at NAV ikke bare krever pengene tilbake gjennom et forvaltningsvedtak, men i tillegg inngir anmeldelse og søker mottageren straffet. Hjemmelen for dette er en annen enn den som finnes i folketrygdloven. Også i disse tilfellene gjøres vurderinger både av de faktiske forhold og mottagerens skyld. Jeg har lyst til å undersøke straffesaker på området, og se om de kan bidra til å kaste lys over forståelsen av vilkårene for forvaltningsrettslig tilbakekreving etter folketrygdloven.

9: Oppsummert

Se her, dette ser da lovende ut, gjør det ikke det, da?